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      美國VPP研究及對我國的啟示

      2022-09-07
      來源:中國安全生產 作者:中國船舶集團有限公司安全生產標準化評審中心 王吉武



      1982年開始,美國職業安全與健康管理局(OSHA)開始實施自愿保護行動計劃(V o l u n t a r y P r o t e c t i o n Programs,以下簡稱“VPP”),通過將認證成功的企業與免予政府監督檢查、享有一定社會認可度的激勵政策相結合,引導企業自覺自主做好安全生產工作。VPP運行至今40年仍長盛不衰,成為國際安全管理體系認證類獨樹一幟的旗幟。時值我國正在著力推進社會信用體系建設,系統研究美國VPP模式,對我國安全管理改革創新有著重要借鑒意義。

       

      美國VPP設立背景及其概念內涵

        

      設立背景

      美國VPP是美國安全管理理念由強制倒逼管理向鼓勵企業自主、自愿管理理念創新轉變的產物。起初OSHA認為“只要企業達到了各項法規標準要求,就能有效避免事故發生”;但是隨著時間的推移,OSHA逐漸認識到,大多數企業更多是迫于政府處罰的壓力,被動完成安全管理法律法規標準的各項要求,而非主動開展。此外,根據《飛行檢查實施體系》(CPL 02-00-025)的要求,OSHA各區域監管部門每年都會對當地企業進行隨機飛行檢查。然而,美國企業數量眾多,受限于監管的人力成本和資金資本,OSHA很難保證監管到位。因此,

      OSHA意識到,單純依靠法律法規強制監管,倒逼企業符合法律法規要求,是不可能完全實現預期目的,創新監管模式迫在眉睫。

      概念內涵

      美國VPP模式表面上看是企業自愿參與的認證評級活動,但其核心要義是企業安全生產信用管理及政府與企業之間的互助管理模式。OSHA默認通過VPP認證的企業其安全管理績效是相對較好的,在政策激勵上既可以免于飛行檢查,又有機會參與政府政策制定。因此,

      VPP項目本質上是一種安全信用管理模式。歷年數據表明,通過VPP認證的公司的事故率比同行業平均值低50%以上。VPP模式不僅使企業受益,成為OSHA預防事故的首要工具,而且同樣影響著OSHA等管理部門重新審視職業健康安全的監管方式,推動其在制定法規標準時更加以性能為導向,而不是單純以強制要求為導向。

       

      美國VPP組織模式研究

        

      組織體系

      根據《VPP政策與執行手冊》(CSP 03-01-003)規定,美國OSHA國家合作項目部(DCSP)下設的伙伴關系認證辦公室(OPR)是美國VPP的歸口管理部門。在具體組織實施上,主要采取區域自治管理模式,下分10個大區和72個小區,根據管轄范圍負責所轄區內VPP的宣傳、現場評審組織及動態管理工作。

      體系架構演變歷程

      1982年宣布實施VPP計劃以來,其體系設計經歷了多次改進,但總體上采取了“兩類兩級”管理模式。其中,“兩類”指的是直接評定類和試驗驗證類,“兩級”指的是“VPP星級單位”和過渡等級(先后有“VPP優秀作業現場”和“VPP優等單位”等級)??傮w上看,“VPP星級單位”是直接認定的唯一等級,但考慮到很多單位評審時并不滿足“VPP星級單位”整體要求、但又滿足評定標準的基本要求,因此設立了“VPP優等單位”過渡等級,并視其整改效果決定是否升級為“VPP星級單位”或者直接取消申請資格。試驗驗證類設立了“VPP星級驗證單位”等級,主要是針對當前VPP評審標準尚不適用的相關行業中有意向通過VPP認證的單位,通過“VPP星級驗證單位”項目來驗證其管理體系的有效性,一旦通過5年的驗證期,則認定其為“VPP星級單位”,并根據實踐情況補充修訂評審標準,以此實現全行業全領域的滾動完善。VPP管理體系演進歷程如圖1所示。




      認證標準

      美國VPP認證標準是基于OSHA安全管理基本要求下的開放式管理模式。通過對歷次VPP認證標準的修訂情況來看,美國VPP評審標準均是聚焦安全領導力與全員參與、危害預防和控制、作業安全評估、安全培訓四個方面。其中,“安全領導力與全員參與”要素主要是考察申請單位安全管理體系的適用性有效性,強調領導的參與程度和員工參與的積極性;“危害預防和控制”要素主要是考察申請單位在安全風險識別、分級管控和應急管控能力;“作業安全評估”要素主要是考察申請單位對作業過程的風險管控和持續改進的能力;“安全培訓”要素主要是考察申請單位職業健康安全培訓的知曉率。從三級和四級評價指標體系來看,VPP的評價指標基本都是定性、開放性問題,更多強調的是申請單位和全體員工對安全工作的理解、認識、具體做法和實際效果。此外,對很多指標設置了基本符合性要求,作為通過認證評級的基本條件。

      認證要求

      美國VPP的認證流程總體上分為提交申請、申請受理、現場評審、公告授牌等階段。其中,申請企業3年內包括臨時工和承包商在內的百人事故率和百人因傷病工時損失數必須小于近3年內其所在行業平均值,這是提交申請的前置條件?,F場評審方式包括文件檢查、正式訪談和非正式訪談。正式訪談在特定的房間進行,而且評審人員要為被采訪者的回答保密;非正式訪談在現場檢查時隨時進行,且尤其關注過程安全管理相關內容。

       

      美國VPP成功的經驗探討

      聯動的配套支持政策

      一是將通過的企業從飛行檢查名單中除名。根據《飛行檢查實施體系》(CPL 02-00-025)要求,OSHA各地區監管部門每年會隨機抽取飛行檢查企業名單(不對外公布)。OSHA委派合規督查官員對名單內的企業逐一進行檢查,檢查的突擊性強,真正是“四不兩直”。因為違反安全法規的雇主很可能會被處以高額罰款,甚至是提起訴訟,因此這種突擊性檢查對企業來說猶如高懸的達摩克利斯之劍,必須時刻都處于緊繃狀態;換言之,免除這種飛行檢查就具有較大的正向激勵作用。二是企業有機會參與制定職業健康安全相關的法律、法規和技術標準。1985年,VPP參與者成立VPP參與者協會(VPPPA),VPPPA可以向國會議員就職業健康安全相關的立法法案提供建議,引導企業合理利益訴求。三是通過認證的企業內相關人士有機會被聘為特殊政府雇員參與外部檢查和交流學習。

      嚴格地執行紀律

      嚴格專家評審倒追機制。美國VPP認證評審的標準指標多是定性的、開放的,其評審質量直接取決于評審專家的專業素養和敬業精神。對此,美國在頂層設計上提出了苛刻要求,一旦發現專家出現“放水”現象,將采取苛刻的倒追和處罰機制。

      嚴格的事故后處置機制。一旦VPP參與企業發生生產安全事故,VPP經理將立即對事故企業的VPP資格進行審查。如果事故暴露出企業職業健康安全管理體系出現嚴重缺陷,在符合“百人事故率和百人因傷病工時損失數小于近3年行業平均值”的底線前提下可重新組織現場評估。如果OSHA認定企業有故意違規行為,或者存在明顯不再符合VPP的條款要求,則無需現場評審,直接撤銷企業參與VPP的資格。

       

      美國VPP對我國的啟示

      我國體系認證完成率100%目標失去了激勵性作用,亟待改進和優化。目前安全生產標準化建設已經成為法定要求,職業健康安全管理體系認證在機構的“熱情”幫助下也罕見未通過現象,失去了目標設置最初的引導性、激勵性初衷。

      我國體系認證與政策激勵掛鉤不顯著,亟待改進和優化。目前職業健康安全管理體系更多是通過市場認可角度來激勵;雖然早在2011年國務院安委會4號文件就已明確將安全生產標準化達標建設結果作為企業績效考核、信用評級、投融資和評先推優等的重要參考依據,但各個部門出于自身利益考慮和安全生產標準化的普世化,導致該激勵政策效果大打折扣。建議我國研究更多有效激勵政策。

      考核方式亟待改進和優化。雖然目前職業健康安全管理體系的指標也是相對開放,但大部分機構的評審專家在考評過程中習慣于基于各種見證材料的書面評審,不善于與企業各級人員進行正式、非正式交談的方式獲取一線信息,不善于結合企業的具體業務進行針對性評審,導致各個單位的評審記錄相對千篇一律、針對性不強。建議我國在評審過程中,強化安全管控,側重對各種風險識別及控制措施。


      【責任編輯:cheng】
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