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      應急管理文化與安全管理文化的內涵辨析

      2022-06-24
      來源:中國安全生產 作者:南京大學政府管理學院 西北大學公共管理學院 楊杲輝

       

         制度約束或治理是人類社會創造出的較為合理、有效、完備的文明治理手段之一。制度包括法律、法規和正式的約束規則,一般以文件和明文規定為載體。但是在制度的約束力量薄弱或不及的領域和環節,文化往往會起到重要的影響作用。文化是降低制度約束成本的一種重要的方式,其以環境軟約束為制約手段,促使人們的思想和行為圍繞目標達成基本的一致性。文化對人們思想和行為的影響力常常表現為自愿性、共遵性、柔性約束等特征。

        在應急管理活動中,各類資源在事前儲備布局、事中應對流動、事后促進恢復的各個階段,都存在著人與人之間、人與物之間緊密的相互聯系和協調活動。這種應急態在風險社會中并不是一次性的,而將會長期存在,應急態的應急管理活動將可能形成與社會共生的關系。因此,與應急管理活動的獨特性保持一致的應急管理文化,就成為能夠保障應急管理活動低成本、通暢運行以及除了制度剛性約束之外的重要柔性支持性力量。

       

      安全文化概念的提出

       

        劉曉鳳、曹小云等學者考察后認為,1986年,國際原子能機構( I A EA)召開切爾諾貝利核電站評審會議,首次提出“安全文化”(Safety Culture)的概念。1991年,國際原子能機構首次定義了“安全文化”的概念:安全文化是存在于單位和個人中的種種素質和態度的總和。安全文化常常以“降低事故率”為目標,最優化目標為“零事故率”。

        安全文化的概念從核安全、航空航天安全向其他行業和領域不斷擴展。安全文化的發展階段,可以大致劃分為三個階段:技術化階段(技術投入、硬件改善階段);體系化階段(制度管理、HSE體系管理階段);自律化階段(以培養全員自覺意識為導向的安全管理階段)。

        此外,王秉和吳超兩位學者從管理學的視角通過系統梳理,提出了安全文化學的四個發展階段:事故學理論階段、技術危險學理論、系統風險學理論、安全文化管理理論。

       

      安全文化、常態安全文化、應急管理文化的關系和內涵比較

       

        安全文化、常態安全文化和應急安全文化的關系

        安全文化是從安全管理活動中沉淀下來的、包含多維要素的綜合形態。也可以說,安全文化往往需要依賴于特定的管理活動而形成,因此,安全文化也可以稱為安全管理文化。當現實中的安全管理活動可以劃分為常態安全管理活動和應急態安全管理活動時,相應地可以劃分為常態安全文化和應急態安全文化(可以簡稱為應急安全文化)。如圖1所示。




      圖1 安全文化與應急安全文化的比較


        應急安全文化包含了安全文化的屬性,體現出了文化發展中的積累性、長期性、穩定性。同時,應急安全文化具有自身獨特的屬性,體現出了安全文化在發展過程中逐漸深入、更加細化和精確化的趨勢。

        常態安全文化與應急安全文化雖然在名稱上存在著不同,但是其內在文化的穩定性屬性是一脈相承的。也就是說,常態安全文化建設效果較好的組織或地區,人們往往會更愿意去學習突發事件過程中的應急知識和避險知識,從而有助于提高和形成更高水平的應急安全文化。

        應急安全文化與常態安全文化相對應,都屬于安全文化,學理上較為清晰和明確,屬于學術用詞,在實踐中滲入管理過程中決策、組織、領導、控制等各個階段的活動。應急管理文化是一個更為綜合性的概念,不僅關注安全領域的文化,而且還包括應急活動中決策領域、溝通領域、組織領域、控制領域的文化等內容。

        筆者認為,應急安全文化與應急管理文化,雖然存在著一定的差異性,但是,應急管理活動偏重于在實踐中解決現實的問題,因此出于“過細的學術上概念邊界的劃分可能會不利于實踐應用”的原則,從更為宏觀的角度,可以大致將應急安全文化等同于應急管理文化。即在應急管理文化的概念使用中,更加關注其中的安全目標導向;在應急安全文化的概念使用中,也同樣將安全目標擴展到管理活動的決策、溝通、組織和控制等各個環節。

        常態安全文化(有時也稱常態安往往更加注重一般性風險的防范,側重于一般原理和規律的分析和經驗總結。應急安全文化(也稱為應急管理文化),注重人們面對緊急事態正在發生或者已經發生后,特別是在應急救援處置過程中,人員群體的思想和行為保持一定程度的理性和一致性,從而促使應急危害降低或應急成本下降的現象。

        在應急反應的過程中,制度成本有時過高,或出現“制度乏力區”時,將可能導致救援窗口期縮短?!爸贫确α^”即制度約束在面對生死選擇時常常表現出缺乏真實約束力的區域,如在有限的逃生機會面前,自我優先常常會突破兒童婦女優先的規章和倫理約束;此外,個體擁有的逃生技巧可能不會自然或積極地分享給他人,促使自救行為轉向互救行為,乃至擴散到更大群體的共救行為,往往都是“制度乏力區”的現實表現。

        制度等剛性約束在這個區域往往是“乏力”甚至是失效的,產生有效約束力的恰恰是文化這種柔性的力量。如果應急管理文化的建設較為完備,形成了相互信任、相互合作、相互依賴的思想價值認同和行為互助習慣,那么在“制度乏力區”,應急管理文化將能夠幫助人員群體迅速提高在思想和行為上保持理性和一致性的程度,從而降低災害或事故所造成的群體傷害。

        由于應急管理文化的約束力并非剛性,更多地來自于自愿、自覺和習慣,因此其在動機方面更多地表現出重視個體自身“內在需求”的特征,而制度約束在激勵過程中的出發點往往是基于個體的“外在需要”。這種基于“內在需求”的約束力或影響力,能夠促使應急管理成本迅速降低。如河南鄭州暴雨案例中,在京廣隧道拍窗救人和跳水救人的市民侯文超和楊俊魁,在非常緊迫的救命窗口期,甚至是千鈞一發的時刻,遵從來自“內在需求”的價值觀念,憑借自身的救援經驗和技巧,毅然自發地從自救轉向互救,從而在制度體系內的正規救援隊到來之前,在洪水淹滿隧道之前,成功救下或協助救援了多人的生命。同樣,在鄭州地鐵五號線突發事件中,300多人的群體聚集在一起面臨險境時,沒有發生混亂、爭斗等相互傷害的行為,在救援隊伍趕到時,孕婦和兒童優先撤離,所有人員聽從安排,大大提高了脫離險境的速度。顯然,人員群體在危險面前保持互救的理性和行動的有序和一致性,能夠大大降低各類傷害的幾率,降低應急過程中的成本和代價。

        常態安全文化與應急管理文化的異同

        常態安全文化側重于基本、全面的一般性安全問題,關注的災害安全范圍更加廣泛;而應急管理文化為專項安全文化,關注的對象范圍與災害范圍較為有限。此外,產生于應急態管理活動中的應急管理文化,與關注程序化執行的常態安全文化存在著顯著的不同。

        總體而言,常態安全文化與應急管理文化在關注的內容、側重點、范圍、未來發展等方面都存在著不同。如表1所示。




        應該注意到的是,常態安全文化與應急管理文化同屬于大安全文化的范疇,存在著差異性的同時,也具有明顯一致性的一面?!?/span>

        1. 都關注安全問題。以組織或特定對象群體的安全為主要目標。

        2. 都以價值觀念、群體意識、制度規章、行為選擇等因素的相互交織和綜合形態作為基本的研究內容。

        3. 都以通過組織中個體或群體的自律,保持思想或行為一致性的低成本為主要手段和途徑。

       

      應急管理文化的本質內涵

       

        組織文化形成的核心要素分析

        無論是常態安全文化還是應急管理文化,都需要以組織作為載體。組織文化往往是伴隨著組織在目標導向的長期活動中,由價值觀念、思維偏好、情感體驗、目標體系、制度規章、行為特征、組織符號等多維要素交織而成,并且需要經歷發展的初始期、沉淀期、成型期和穩定期四個階段,才能夠最終穩固。簡而言之,組織文化形成的核心要素包括靜態要素、動態要素和時間要素。

        1. 靜態要素:相對穩定的組織群體。表現在相對明確和穩定的組織或部門架構,以及相對穩定的人員隊伍和各類資源等。

        2. 動態要素:動態的管理活動。組織中的人員群體圍繞實現組織目標而展開的各類動態管理活動,以及在活動中人們對于方案和行為選擇的偏好、習慣、方式等內容,是組織文化快速形成的重要實踐條件。

        3. 時間要素:長期的多維因素互動的沉淀。組織中的目標設定、制度規章、行為選擇、組織符號等內容,以及人們相互之間的了解、互動和信任關系的建立,往往在動態的管理活動中是不斷變化的。在不斷的試錯、矯正、優化、調適的過程中建立起來的觀念、情感、制度、行為與符號的綜合形態,達到相對穩定和成型的程度,并能夠對組織中的各類資源形成柔性的引導和約束作用,往往需要一個相對長期的形成過程。

        應急管理文化形成的核心要素分析

        1. 靜態要素。特別是自20183月,應急管理部組建以來,相應的各項職能部門調整和主要職責內容逐漸明確化、穩定化。應急管理部、各級地方應急管理部門,以及相配套的各類應急資源,形成了相對穩定的組織群體。這是在我國形成應急管理文化的重要部門載體。

        2. 動態要素。隨著各項動態的管理活動在穩定的部門載體內運行,管理活動的體系化、整體性應對能力得以不斷提高,應急管理文化也獲得了更快形成和沉淀的動態要素。如在應急管理部成立之前,社會應急力量在應急救援方面的業務主管部門是碎片化的,可能會分別歸屬于民政部、武裝部、團委等不同的部門,因此在應急活動中需要在多個部門之間進行大量的協調、統一等工作,即使如此也仍然會造成各類救援資源的重疊或浪費的現象。但是在2021年的河南暴雨洪災發生時,應急管理部迅速在河南設立了社會組織和志愿者協調中心,引導社會組織和志愿者有序參與災害應對。來自全國的社會力量可以先到協調中心進行報備登記、共享信息、接受任務、統籌安排,社會應急力量幫忙不添亂、盡力而為、量力而行、安全第一的良好文化氛圍正在應急管理部的領導下逐漸形成。

        3. 長期要素。在應急態較少且呈現出空間上的碎片化和時間上的間斷化特征時,應急管理活動關注的重點是面對波動的現實應急需要,及時展開臨時性和應對型的管理措施和行為,涉及到的組織資源包括制度資源、資金資源、物資資源、救援隊伍資源、信息和技術資源等。因此,在不固定的應急管理活動人員群體中,在間斷性的各類資源流動過程中,應急管理文化往往難以獲得充分發展成型的支撐條件。伴隨著風險社會的來臨,在應急態頻繁出現并可能成為新常態的現實中,應急管理活動將會對各類組織資源進行整合和優化,組織資源相互之間的配合與互動關系將會更為高效。應急管理文化也開始在靜態組織要素、動態行動要素和長期綜合要素的相互交織中,逐漸發育、沉淀、成型和穩定。

        應急管理文化作用的重要環節分析

        1. 事故初始發生時,政府救援力量尚在識別期或尚未反應時,民眾的反應與選擇。如河南鄭州地鐵五號線突發事件,在氣象部門已經發布多條暴雨紅色預警的情況下,乘客們了解到地鐵仍在運營時,對于是否乘坐地鐵五號線的反應和選擇,能夠在一定程度上反映出人們風險意識的強弱和規避風險的能力大小。

        2. 事故初始發展中,政府等救援主體力量剛剛開始有所反應,或明確決策正在形成或達成初期,在規?;仍袆哟蠓秶_展之前,民眾的自救、互救和共救意識強度和行為能力。如在河南鄭州地鐵五號線突發事件中,有乘客從座位底下找到滅火器,想砸開車窗,但窗外水位高于車廂內,被人制止。當地鐵內的水勢超過腰部并且仍不斷上漲時,個子矮的人員被告知可以站在座位上,減緩水勢上漲帶來的傷害。當水勢到達胸部甚至脖子時,乘客們驚慌失措、哭泣絕望。但是仍然有人在提醒大家注意減少體能消耗,救援人員可能正在趕來。這些因素都是在300多人被困時,并沒有發生大范圍群死群傷的積極因素,在一定程度上體現了民眾的自救、互救和共救意識和能力較強。

        3. 明確決策已下達,或政府等救援力量大規模展開救援行動后,民眾的配合度以及力量不及或不達區域民眾的自救能力和行為表現。如在獲救時,地鐵中的秩序良好,在救援人員的協助下有序快速離開,并讓孕婦、小孩、女性第一批撤離。乘客們的理性、有序配合是保護生命、減少災害損失的重要因素之一。

        4. 救援過程結束后,短期內民眾個體或群體在創傷方面的恢復能力。包括行為理性、情緒理性表達等方面,以及行為或精神方面的恢復能力。前者如女兒已經在地鐵中遇難后7天,仍出現在地鐵口舉牌想要接遇難女兒回家的雨衣父親,顯然表明災害的傷害性很大。后者以鄭州地鐵五號線于20219月恢復載客運行為標志,表明城市在創傷損害中開始逐漸恢復。

        5. 災害對個體或群體造成創傷后,長期的精神與行為的恢復、積極信心的重建等。如每一個死難者背后的家庭,都可能會遭受長期的精神傷痛甚至導致個體的行為異化。創傷造成傷口帶來的疼痛感可能會慢慢減弱,但是傷口需要更長的時間去愈合,積極的信心也需要相當一段時間才能重建。

       

      關于“轉換態”的討論

       

        在前邊的分析中,將組織的安全管理活動簡單地分為兩類:常態和應急態。其實,在常態和應急態之間,存在著童星教授稱之為“中間態”的區域,如圖2所示。




      圖2 常態與應急態之間存在中間地帶-模糊態


        對于常態和應急態之間的模糊態區域,高小平教授稱之為“轉換態”,并進一步劃分為“前轉換態”和“后轉換態”。如圖3所示。




      圖3 常態與應急態之間的轉換態示意圖


        那么,存在著轉換態的安全文化,如何劃分常態安全文化和應急管理文化的邊界呢?隨著應急管理活動的邊界不斷地擴展,現代應急管理活動關注的重點之一集中在“源頭治理”,即集中于源頭風險的防控方面,而中間態或轉換態正是包含著源頭風險所造成的異常狀態孕育和發展的區域。在常態制度約束之下,孕災體和致災因素在相互關聯互動的發展過程中,在災害聚集和傳播但是尚未明朗或尚未達到啟動應急方案之前,人們對于安全的意識和自我防范措施,將是最終災害衍生發展的重要約束力量。安全制度和應急方案對于人們在面對風險或災害時的思想和行為的規范性、統一性會起到決定性作用。但是,安全文化對于人們思想和行為的自愿、自覺和一致性也會起到重要的補充作用。特別是在制度約束較為松散的區域,或可能存在制度需要完善或調整的區域,如轉換態區域,應急安全文化起到的消減、消解甚至中斷風險擴張的作用非常明顯。

        基于以上分析,存在著轉換態的安全文化,其常態安全文化和應急安全文化的邊界示意,如圖4所示。




      圖4 應急安全文化吸納中間地帶示意圖


        同理,存在著前后轉換態的安全文化,其常態安全文化和應急安全文化的邊界示意,如圖5所示。




      圖5 應急安全文化吸納前后轉換態示意圖


        應急管理文化與常態安全文化之間存在著動態的調適過程。在應急管理文化發展初期,較為關注應急態過程中的文化效應對應急思想和行動所帶來的積極和消極的影響。但是隨著對應急管理文化研究的深入,側重于風險防控的前轉換態和側重于抗逆力和韌性能力提高的后轉換態,作為應急態的雙向延伸階段,也將會被納入應急管理文化的研究范圍,從而可以形成 “大應急管理文化”的內涵。


      【責任編輯:cheng】
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