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      極端天氣災害預警: 應急準備的核心要義及重點

      2022-01-07
      來源:中國安全生產 作者:江蘇師范大學公共管理與社會學院 劉澤照 馬瑞


            2021年以來,暴雨洪澇、高溫熱浪等極端天氣災害在世界多地頻發,折射出全球氣候變暖環境下來自大自然的劇烈反應,也對國家及地區的應急管理系統提出諸多嚴峻挑戰。720日,河南省遭遇極端強降雨,鄭州市一小時內的降雨量超過200mm,突破該地有氣象記錄以來的歷史極值,造成重大人員傷亡和財產損失,帶來極其慘痛的教訓。這場極端天氣誘發的洪澇災害,既有外部自然環境不確定性帶來的影響,也深刻反映出地方政府的應急準備工作,尤其是預警管理工作的欠缺和短板??椌o織密城市安全防護網、健全針對極端天氣的災害預警機制及應急防控具有現實緊迫性。

       

      科學看待極端天氣災害預警的客觀特征

       

        現代災害預警是借助科技、媒介、基礎設施等工具對監測對象的預先警示及災害風險等級發布,屬于應急管理體系的重要組成部分,嵌入自然環境、生產生活、公共衛生、城鄉社會活動等應急響應場景,以此降低可能波及人群的脆弱性風險。極端天氣災害預警是容納自然、社會、政府治理要素的系統工程,體現了人類抗擊外部災害的認知水平與應急能力。

        首先,極端天氣災害預警本身是對自然環境演化的科學探索。天氣災害形成機理復雜,地域特征明顯,影響因子多樣,大范圍極端天氣和突發性強對流氣象信息的預報一直是全球各國面臨的難點。精確預報能力,尤其是瞬時強預測能力依然有限,且災害預警信息產生方式也與科技發展成熟度密切相關,這無疑影響到社會預控的實施空間。同時,氣象災害的監測預報過程融合了大氣環流監測、衛星通訊、數值模擬分析、信息傳遞網絡、人機交互、地理信息挖掘等諸多內容,需要依托自然科學理論和現代科技手段來實現。

        其次,極端天氣災害預警是對不確定風險的政府決策行為。影響氣象災害的因素具有多樣性、復雜性、動態性。預警信息及后果也有不確定性,人類認知有限,目前尚無法做到完全準確預測。災害預警服務于社會民眾,其預警發布規則和應急響應決策融合于政府管理過程,必須堅持審慎、專業的科學態度,即“讓專業的人做專業的事”。傳統上,政府部門善于應對常態事件或確定后果事項的決策,而氣象災害預警恰恰是具有不確定性的一類風險決策。為了發揮災害預警信息的正向效應,避免“事后諸葛亮”負面影響,政府決策部門需要充分考慮極端天氣災害的特點,吸納災害預警領域科技專家的意見,科學制定氣象預警信息對外發布規則及相應的應急政策。

        再次,極端天氣災害預警是一項社會化演練過程。預警信息要傳遞給可能波及的部門及人員,警示甚至強制其實施防御行動,顯然,民眾的個體認知與潛在心理不容忽視。諸多教訓表明,人的僥幸心理及不當行為會導致嚴重災難性影響,利用多種方式大力宣傳預警科普信息和災害知識,不但有必要而且十分迫切。氣象災害預警全過程必須將人的主動性調動起來,強化社會部門與民眾個體積極的應急行動與自救互助意識。在包括暴雨、冰凍雪災等極端天氣災害的應急響應層面,寧可“適度過量”,也要把預警后應急準備工作做得更充分些,降低可能的災害損失。

       

      暢通應急預警信息傳遞和危機決策鏈

        

      河南省鄭州市“7·20”特大暴雨災害帶來的突出教訓之一就是緊急狀態下必須破除部門決策延宕,降低人為因素帶來的行動遲滯,避免貽誤應急處置的最佳時間。推而廣之,對于其他突發災害事件,也需要保證應急預警信息傳遞渠道的暢通,以及災難前基層決策自主權,這關系極端條件下的民眾的生命財產安全,對災害響應具有最高優先級。

        誠然,允許危機態下的一線即時行動,可能會損壞常態下的決策系統“既定規則”和行政權威,甚至帶來一定的經濟社會損失,但對于災難環境下民眾生命權的保護而言,這又是必要的風險決策付出。如果依賴傳統程序和層層下達命令進行應急響應,那么貽誤寶貴時機等問題會再次發生,天災也會轉為“人禍”。

        要相信基層一線職能部門及人員對災害預警信息的判斷能力,特別是互聯網時代,作出即時決策的信息支持來源更多,即便是一線工作人員也有專業的預判處置能力。因此,要有一定的風險決策容忍度。這在2020年新冠肺炎疫情防控的早期階段也有類似深刻教訓。當然,給予緊急狀態下的應急決策權絕不是放任。一方面,應確立授權的總體原則、規則、實施要求,讓基層人員容易把握,減少決策行為不必要的顧慮;另一方面,可加強平時公共危機和災害應急科普,提高全民應對各類災害的基本知識素養及能力。

       

      災害應急預警更多依靠科學理性

       

        災害應急預警具有“科技+行政”雙元特征,前期借助特定的科學手段進行系統分析,主要由專業的部門(如氣象部門)做出;之后信息傳遞到人工決策階段,包括各級政府機構、部門單位。實踐表明,要充分尊重科學預判,切實避免經驗主義、主觀主義帶來的僥幸、麻痹大意。信息傳導至行政系統要堅持專業精神,建立決策者與災害研判專家組的互動溝通渠道,推動災害風險的協同行動。

        河南省鄭州市“7·20”特大暴雨災害的教訓是來自氣象部門預警信息的失靈。一個客觀事實是,即便災害前期連續五次紅色預警,也未能引起有關部門足夠重視,這背后存在災害預警專業性和行政系統的矛盾。通常災害預警權威性由發出信息的行政機構級別決定,而技術權威性由科研專家團隊的專業性決定,現實中兩者的傾向和需求可能并不一致。例如,政府決策者更關心風險決策對經濟社會發展的影響。權威性暗含預警信息的可靠性認知,會影響信息發布的公信度,以及民眾接收信息后的處置措施。承認行政權威性和技術權威性的差異,就是要體現災害預警的專業價值,尊重科學,依靠科學意識接納預警信息源。

      在全球氣候變暖背景下,氣候系統愈發不穩定,極端天氣災害出現的頻率很可能增加,造成的災難危害和社會影響愈發突出,這就需要深入研究適應極端天氣狀況的預警機制建設模式、應急預案、協同處置方案、配套法律法規制度等,而這些行動都需要依靠實事求是和專業的科學精神。

       

      建立預警應急決策“容錯”機制

       

        某種程度而言,災害預警是以有限理性去應對風險的無限可能,即使頂尖的科學工作者對于災害預判和風險決策也可能存在不一致的觀點,甚至爭議。

        事實上,由于災害預報水平、科技支撐能力、極端天氣“冰山效應”等客觀原因,災害預警信息可能與最終災害實際發生狀況有差異,預警信息內容不是靜態的,特別是災害初期的預報或有偏差。這就要理性看待災害預警信息“準”和應急行動“快”之間的矛盾。同時,科技手段獲取的預警內容還要經過政府行政環節,即吸收加工后的決策輸出,考驗決策者的科學認知、災害應急經驗以及面對不確定信息,地方行政領導是否敢于擔當作出決定,犧牲暫時利益而啟動較高成本的應急行動。因此,為了防止因害怕擔責、多顧慮而發生的遲疑不定、消極等待等情況,需要建立災害應急容錯機制,明確地方官員在一定范圍內的應急自主權,并對可能的決策失誤導致的損失酌情免責。

        客觀而言,極端天氣災害本身具有極大不確定性和演化風險,災害預警決策應當蘊含“寧可備而不用、不可用時無備”的精神,正視這一點也是建立容錯機制的基礎。要適度“寬容”災害預警決策可能造成的外部影響,包括前端預警卻未實際發生、災害響應中采取了超常規舉措產生衍生損害,如企業停工停產造成非預期后果,民眾可能的抱怨不滿。要結合災害環境下“應急動機態度、客觀條件、性質程度、后果影響”等情況,具體情形具體對待,做出實事求是的判斷。

        總之,河南省鄭州市“7·20”特大暴雨災害帶來的教訓是極其深刻的,災后全社會對于極端天氣災害將更加關注,極端天氣災害預警在應急管理體系中的地位亟待提高。在全球氣候變暖的背景下,災害預警的重要性更為凸顯,既是科學工程、社會工程,又是一項政府責任工程,必須敬畏大自然、尊重自然規律,秉持科學理性的精神完善我國極端災害應急預警機制?!净痦椖浚航K省徐州市社科基金項目“面向重大災害的安全韌性建設模式及評估指標研究” 20XSZ-050)】(作者劉澤照系江蘇師范大學公共管理與社會學院副教授)

      【責任編輯:cheng】
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