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      澳大利亞自然災害預警體系概況及啟示

      2021-10-13
      來源:中國安全生產 作者:應急管理部信息研究院 吳大明 師尚紅


      澳大利亞主要自然災害風險及預警范疇

       

        澳大利亞災害風險主要分為自然災害風險、技術災害風險及人為災害風險,其中自然災害風險主要有叢林火災、洪水、干旱、強風暴、熱浪、地震等,見下表。此外,受地域和季節時間影響,一些自然災害僅在一些區域及時間段內發生,如沿海的風暴潮及季節性的雷暴。

        為應對自然災害風險,澳大利亞政府建立預警體系來及早發現和研判災害風險,通過各種渠道傳達給社會群體,使其能夠做出防范應對決策和行動。從工作范疇來看,主要包含四個部分:一是風險知識,包括自然災害風險知識及人類社會應對能力水平;二是監測預警服務,即監測災害前兆、預測災害演變和發布預警的技術能力;三是發布與通信,即向相關群體發布災害風險預警警告和防范準備信息;四是響應能力,即政府和社會群體及時采取適當行動的知識、計劃和能力。

       

      澳大利亞預自然災害預警體系概況

       

        早期,澳大利亞預警體系建設重點為非突發自然災害預警,如洪水、叢林大火、颶風等能夠提前識別且存在一定應對準備時間的自然災害風險。根據規定,各級政府通過立法來確定自然災害預警工作開展的責任部門。在國家層面上,聯邦政府擔負國家自然災害預警工作的整體領導與協調職責,如制定國家預警體系框架;在地方層面上,地方政府會根據法律規定預警有關的部門,如地方議會、警察部門、應急部門、氣象部門等,發布預警信息。此外,從預警體系范疇來看,社區公眾也是自然災害預警體系的重要組成部分,即對于政府的預警信息,社區公眾是否會采取及時、正確的響應動作將直接決定整個預警工作的最終效果。

       

      《澳大利亞應急預警協議》主要內容

       

        《澳大利亞應急預警協議》(以下簡稱《協議》)是澳大利亞司法部制定的用以指導澳大利亞政府及社會開展應急預警工作的指導性框架文件,重點闡述了澳大利亞應急預警政策、原則、相關方責任及預警方法等,是國家層面開展應急預警工作的重要依據。

        《協議》分為五部分:第一部分是概況,主要對協議制定實施的目的及內容作整體性闡述;第二部分是角色和職責,明確指出了聯邦、州和地方政府及社區公眾、廣播媒體和商業組織等預警工作職責;第三部分是預警發布的戰略、政策和法律框架,介紹了國家災害韌性戰略、國家預警原則、常見預警協議、不同群體預警語言表述、法律協議等5個方面內容;第四部分為應急預警協議圖譜,描繪了預警部門、預警機制和公眾響應的關系;第五部分是預警機制,從標準應急預警信號、澳大利亞應急服務組織應急預警機制、州和地方預警組織方及聯邦預警組織方等四個方面介紹了預警工作開展過程中涉及到的信息傳播方法及主要部門。

       

      澳大利亞洪水災害預警示例

       

        在洪水災害預警方面,澳大利亞氣象局負責國家洪水預報預警工作,并向各地氣象部門、應急部門、水利部門等提供預警服務。而根據地形地貌及相關影響因素,澳大利亞洪水誘發的主要因素及表現形式為強降雨引發的洪泛、雷暴引發的山洪及持續降雨引發的河流泛濫等。因此,對于各類情況,政府提供的預警形式及準確性也存在一定差異,如國家層面更傾向于提供持續降雨引發洪災的預報預測,而各地方層面更多關注短臨洪災的預報預測。

        總體上來說,洪水災害預警可分為洪水預警觀察和洪水預警兩個部分。其中,洪水預警觀察是指提供洪水發展情況早期建議,它并不是即將發生洪水的警告,但需要向各州政府部門、社會提供當下及未來一定時期的天氣情況發展變化信息,包括預測總降雨量、洪災風險區以及可能的嚴重程度。盡管洪水觀察預警存在不確定性,但仍可幫助社區和公眾在洪水發生前做好充分準備。洪水預警觀察通常在預計洪水發生前4天發布,一旦發布,氣象部門每日應至少更新1次,以便社區和公眾及時跟進應對準備措施。對于洪水預警,可分為一般洪水預警、較大洪水預警及重大洪水預警3個級別,其內容大致包括預報降雨量、上下游水位、影響區域等。

        對于社區公眾來說,為了更好地掌握和使用洪水預警信息,其應在預警信息內容基礎上來更好地了解和掌握應急準備工作要點,包括:洪水預警信息對個人生命財產防護的提示;洪災發生發展對社區道路通行影響及政府可能采取的措施;周邊經歷過洪災人群的防災應對經驗建議;政府先前發布的洪泛區地圖及風險信息。

      綜上,通過對洪水災害預警的分級分步發布管理及公眾理解應用,最終使預警在實踐中發揮最大的效果。

       

      澳大利亞自然災害預警體系主要特點

       

        澳大利亞聯邦制下的應急管理工作較大程度上需要國家層面上的統籌協調與地方緊密銜接的機制來支撐,受各州及地方經濟社會發展及文化差異等因素影響,自然災害預警工作需要全鏈條的無縫銜接才能實現公眾及時避險的目標。通過以上分析及實例,總結澳大利亞自然災害預警體系的特點主要有以下四個方面。

        一是自然災害預警工作格局主要以地方為主、國家為輔。受政治體制影響,無論是澳大利亞聯邦法規還是各州及地方法規,均強調了屬地為災害預警工作的主導方,特別是對于短臨突發自然災害的預警工作開展,地方政府部門及組織機構更能發揮地域及快速研判響應優勢,進而最快地完成預警響應工作;而在國家層面上,政府對預警體系建設整體框架及布局提出規范性指導協議,更為各地區預警工作銜接奠定了基礎。

        二是自然災害預警強調鏈條閉合及預警效果。政府預警指導框架將災情跟蹤監測、信息研判、預警發布及社會預警響應等四個方面納入預警工作范疇,以社區公眾準備響應行動開展作為預警工作的最終目標,從而真正體現了預警工作的價值及意義。

        三是自然災害預警具有針對性,內容詳實及可操性強?!栋拇罄麃啈鳖A警協議》中給出了澳大利亞國家層面預警發布的主要部門為氣象局、地科局和農漁林部;而在各州和地方,其應急部門、氣象部門、警察及消防部門可作為地區預警信息發布部門機構,會在結合地區情況基礎上進一步發布更有針對性及建議性的預警信息,以便于社會公眾更好地采取防范措施規避風險。

        四是強調預警信息應用要兼顧多方情報以強化效果。由于災害發展變化較快及區域影響因素限制,一般的預警信息不可能實現完全準確的預報預測及避險指導。因此,當政府預警信息到達公眾層面后,需要結合社區具體的環境及以往經驗,進一步完善預警響應實施計劃,如在洪水預警中,澳大利亞政府建議公眾要多方吸取以往本地災害發展規律及影響教訓,以更加全面做好響應準備工作。

       

      啟示借鑒

       

        通過對澳大利亞自然災害預警體系的初步分析,結合我國自然災害預警工作發展需求,提出從以下四個建議來進一步完善我國災害預警體系。

        創新完善國家自然災害預警框架體系,規范各方預警工作開展內容、程序和責任。自然災害預警工作的開展和推動不僅僅是政府一方的責任,從《澳大利亞應急預警協議》來看,其更加強調社會、社區及公眾的共同參與及實施。因此,要從法律制度完善的角度上來構建全社會各方共同參與的自然災害預警框架,特別是要將社會組織、企業社區等一線基層單位作為預警體系重要組成部分,以實現高效、有序的預警響應工作。

        加快完善自然災害預警鏈條閉合管理,實現防災到避災“端到端”的高效對接。多年以來,我國自然災害預警建設工作取得了較大的發展,無論是在國家地方制度建設,還是在預警力量資源部署,均比以往有了明顯提升和進步。但從國內外災害事件教訓來看,從災前預測預報預警到公眾避險行動,公眾預警響應的最后“一公里”環節仍存在較大提升空間,即要將提高公眾預警重視程度及預警響應作為未來工作的重中之重。

        豐富完善自然災害預警各環節工作機制和方式,有效提升各階段工作開展質量。一方面,要充分考慮各類人群特點、各年齡段公眾工作生活習慣及對信息接收采納特點,科學規范利用各種渠道、通過各種方式來傳播災害預警信息,確保預警信息實時準確投放及接收采納;另一方面,要逐步建立健全自然征兆觀測與科學監測并重的災害研判及預警制度,從而提高預警各環節速度。

        探索開展自然災害預警后評估工作,及時掌握預警能力及預警效果。首先,通過對現有自然災害預警體系開展綜合能力評估,重點對預警力量資源配置、預警及時準確性、信息傳播途徑及效率等進行評估,初步掌握我國各類災害預報預警能力。其次,應加快開展預警實施效果調查評估工作,從社會、社區公眾的層面掌握人們對于預警工作的需求、建議及預警效果,進而開展針對性的改進完善工作。

       

       


      【責任編輯:cheng】
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