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        從2013年11月十八屆三中全會《決定》首次提出“建立國家公園體制”以來,兩年間,經歷了各種爭論和博弈,國家公園體制試點工作已經落地——九個已經開始建設的國家公園體制試點區將分批公布揭曉?;仡櫜⒚魑醒氲膰夜珗@體制建設過程和路徑,對“十三五”期間做好這一工作有全局上的承前啟后、局部上的撥亂反正作用。

        目前(截止2015年12月底),已有青海三江源、湖北神農架和浙江開化三個國家公園體制試點區通過國家評審。其中,三江源是中央深改辦第十九次會議直接通過的。

        蘇楊:對國家公園這個詞,實際上世界各國對其內涵和外延的理解存在較大差異。盡管IUCN(世界自然保護聯盟)在其保護地(實際上是自然保護地)分類體系中將第Ⅱ類命名為國家公園,但這本質上屬于名義借用,在現實中很難找到將其對國家公園的界定直接照搬到實際管理中的國家。如果以全世界建立最早、規模最大、管理最規范的美國國家公園體系來看,其國家公園(包括其全部409個國家公園體系成員單位)在資源性質和主要功能上是有別于自然保護區的:①自然保護區整體強調嚴格保護,而國家公園強調保護利用兼顧,小面積利用、大面積保護;②自然保護區是發揮生態系統服務功能和保護生物多樣性的平臺,其視覺景觀價值(審美價值)不一定高,而國家公園必須具有國家級的視覺景觀價值(審美價值)(當然,這在大多數情況下會伴生較重要的生態服務功能和較重要的物種)。

        另外,中國國家公園體制的成員單位中還必須納入文化遺產地這類重要資源(事實上,美國的國家公園體系成員單位中也有70%左右以文化遺產為主體)。這不僅是因為自然遺產保護和文化遺產保護在很多情況下理念和管理體制相同且可相互助力,也因為中國的自然遺產中大多分布有文化遺產(所謂“天下名山僧占多”),文化遺產保護則常常會形成自然遺產(如風水林。中國第一個自然保護區廣東鼎湖山保護區在建區前其資源能保存下來與其中有嶺南四大名剎慶云寺不無關系)。

        蘇楊:從我個人對相關中央文件的理解來看,其根本目標是重構中國的保護地體系(更準確地說是文化和自然遺產地管理體系),使傲居世界但具有不可再生性的美麗中國能夠留住。

        在建設美麗中國的過程中,文化和自然遺產作為國家文化瑰寶,正是中國美麗的主體,且美麗中國的多數象征物(長城、黃山、泰山等)都以文化和自然遺產為主體,在世界獨一無二、在中國不可替代。而大多數人居環境改善事實上僅屬于生態文明建設范疇,并非中國的特色美麗,具有高度的可復制性和可恢復性:例如,日本在1950、1960年代污染曾經比中國重得多(世界八大公害病有四個發生在日本,但中國迄今為止找不到一例典型的公害病患者),但現在的日本天藍水碧,從人居環境而言已是人間天堂。不過,日本的生物多樣性被破壞殆盡,價值較高的陸生物種(如狼、朱鹮)悉數滅絕,且大多數的河流過度人工化,大多數水生物種再也無法恢復。

        可以從中央文件的提法中更準確、清晰地看出為什么和怎么建設國家公園體制:從2013年11月起,“國家公園”總是出現在相關中央文件中,對“國家公園”的作用越來越全面且提法越來越細、越來越實。

        蘇楊

        顯然,中央提國家公園,用意不僅是加強生態保護,而且將國家公園建設作為生態文明制度建設的重要內容和保護自然文化遺產的重要手段。由此也可以認為,國家公園是生態文明建設的重要物質基礎,生態文明制度建設的先行先試區,生態文明基礎制度因地制宜的創新實踐區。即國家公園就是生態文明建設特區,其在制度設計、考核指標、獎懲措施、資源調配(土地等)等方面均體現出特殊性,以徹底轉變這個區域的發展方式。

        從這些文件中還可以看出,國家公園體制建設的終極目標是保護為主、全民公益性優先,為此,需要逐步探索建立統一、規范、高效的國家公園體制。這些政策目標可用三方面來概括:①不僅考慮合理性,還要更多考慮可行性;②不僅考慮國家公園體制試點區,還要考慮未來的國家公園建立和規劃;③不僅考慮單體國家公園建設和管理,還要考慮未來完整、全面、覆蓋范圍廣泛的保護地和國家公園體系。而2015年這項工作的進展,可用四句話概括:按時發了文件,穩步開始落實,中央求同存異(重在體制,不在實體,誰的理解都有理), 地方八仙過海(在中央暫時沒有專項支持的情況下,先把國家當我家,自身多種方式調動資源,因地制宜地體現文件中的改革要求)。

         蘇楊:國家公園建設中面臨兩個突出的約束:地、人,即土地權屬大多不屬于政府,內部有大量原住民。與之相對應,帶來兩個體制建設難點:錢、權,即要讓這個體制使遺產地充分體現“保護為主、全民公益性優先”,其資金來源何在?相關土地權屬問題如何解決?管理中的責任和權利如何劃分?

        “地、人”這兩個約束和“錢、權”這兩個體制改革難點,使得具體的體制改革方案,不能不更多考慮基礎性制度(如自然資源產權制度)改革的先導性和國家公園體制改革的可行性,不能不更多考慮地方政府在推進改革中的財力困難和既得利益結構,不得不全面考慮相關部委在參與改革時的遺產地管轄空間范圍、職責分工和部門利益。也因此,中央指定由沒有部門利益、更能體現國家公園全面價值和對公眾生活影響的國家發改委社會發展司生活質量處牽頭起草相關改革方案,這是相對來說更能體現國家利益并聚焦管理問題的睿智安排。

        試點文件中還明確了建立的是體制試點區,不是公園。這有兩方面含義:①全國九個試點區,可以分別對這些體制機制進行因地制宜的創新,只要符合“統一、規范、高效”三個改革方向即可;②試點區不一定就是未來的國家公園,未來的國家公園的相關體制機制的呈現形式也不一定等同于試點區的體制機制。這樣,一方面讓試點區放開了手腳——可以在既定改革方向下進行分階段創新,一方面也減少了試點過程的功利性——避免相關地方政府和部委把工作重點放在爭牌子和爭位子上。

        目前9個試點省的體制建設方案都已經完成了省內的初評。在各省將方案上報到國家發改委后,由國家發改委組織專家對各試點區方案進行評審。其中,三江源國家公園體制試點方案直接由中央深改辦第19次會議通過,成為我國最早獲批的國家公園體制試點區。

        蘇楊

        目前的九個試點區,可考慮兩個維度的境況進行以下分類:

        蘇楊

        蘇楊:實施方案的難點仍然集中在錢、權上。在中央暫沒有專項資金支持的情況下,讓省級地方政府主導的改革直接一步到位體現全民公益性,地方政府不僅無心也無力,這就是若干試點省在試點文件發布后參與熱情不高的直接原因,有的重要遺產地(如湖南張家界)甚至因此不愿被列為試點區。

        在中央沒有專項資金支持和資源產權制度還難以進行較大調整的情況下,各級地方政府的支持顯然是改革的基礎??紤]體制改革的方向是統一、規范、高效,而全民公益性只是改革結果之一,如果在改革初始階段強調全民公益的同時,暫時不涉及地方政府的重要財源——景區門票,地方政府就會有參與的積極性并在統一管理上進行更大的體制突破。因此,試點文件中的體制機制,更強調分階段改革方案并選擇改革重點,這個原則可以概括為:保持既得利益結構的情況下選擇性調整體制機制。

        試點實施方案和總體方案中對涉及的體制機制有明晰的規定,包括管理單位體制、資金機制等。但許多制度改革是聯動的,資金機制更是如此,尤其涉及事權劃分,中央和地方分別應該承擔什么樣的管理職責和出資義務,需要進行更明晰細致的分析。我認為,公益性較強、容易形成激勵不相容的事務應以政府直接承擔為宜,而市場介入的只能是餐飲、住宿、交通等消費彈性較大且不屬于基本公共服務的內容,即可以進行特許經營的,都是市場的事務。然而,各地政府在這方面改革的積極性也不高,因為這方面改革必然同步調整經營機制,觸及當前既得利益集團,需要改變地方各利益相關者的利益格局。也因此,相關制度調整需要技術路線創新,這可以地役權(easement)為例來說明。我國可能入選國家公園的遺產地并非無人區,即使核心保護區域也是如此?!蹲匀槐Wo區條例》中核心區嚴格禁止人進入的規定,既缺乏科學性也缺乏可行性。保護需求是可以細化的,對相當數量的物種和生態系統,其并不需要太大面積的嚴格禁止任何人類活動的區域,甚至有的與原住民的生產生活形成了近似“共生”關系,嚴格禁止人類活動反而會有損保護效果。例如,依賴人工稻作系統才能生存的朱鹮,如果禁止了傳統農耕生產,反而可能滅絕。這樣,對這種區域的保護,只需要對原住民進行滿足保護需要的權利限制即可,而不用改變土地所有權,這就是地役權的科學基礎。盡管出于保護目標的需要而不得不對土地的利用范圍、方式、強度、時間進行限制(如對朱鹮的棲息地需要禁止的僅是在農業生產中濫用化肥、農藥和隨意調整種植結構),但這種局部限制遠比土地贖買和整體移民成本低且在某些情況下比封閉管理更合理,這種對土地利用的局部限制權就可以稱為保護地役權。與地役權配套的制度主要包括兩個方面:①地役權評估和中介制度。即由專門的政府機構評估地役權并撮合受役方和供役方的交易;②地役權配套資金制度。即提供資金使地役權擁有者獲得與其受限制權利相應的補償資金或優惠措施,這種補償一是根據因使用限制而導致的產出受損的部分進行的補償;二是對地方政府、原住民、保護機構等付出的勞務成本進行的補償;優惠措施則包括相關稅收優惠或其他生產資源的優惠供給等。

        還必須看到,地役權這樣的制度創新,也是國家公園體制試點區是生態文明制度建設的先行先試區和生態文明基礎制度因地制宜的創新實踐區的具體體現??梢杂孟聢D來說明這項制度創新與生態文明八項基礎制度之間的關系(中央的《生態文明體制改革總體方案》第一次系統提出了生態文明八項基礎制度)。只有在這樣的生態特區做好這樣的制度創新,才可能率先將生態文明制度完整系統地呈現出來:

        蘇楊

        蘇楊:國家公園這個名詞廣為人知,但世界各國的國家公園千差萬別。這不僅有資源稟賦的差異(例如,從生物多樣性角度看,瑞士就是荒漠,其國家公園基本不可能具有全球價值),也有創辦理念的核心差距(如英國的國家公園,基本上類似旅游景區,無論公益性還是社會力量參與,都稱不上亮點,IUCN也認為英國的國家公園屬于其第Ⅴ類保護地,即陸地景觀保護區。)如果以“國家價值、民族意識、保護為主、全民公益”為標準來衡量的話,世界上大多數國家目前的所謂“國家公園”還有“偽國家公園”之嫌。

        但與大家的感覺相左,美國國家公園也非??粗仄浣洕δ?mdash;—主要體現在對周邊社區的經濟效益和產生的工作崗位上(這兒要注意與公園自身的經濟效益的區別,這也是和中國的旅游景區的經營最大的區別所在)。但所謂“君子愛財、取之有道”,其經驗就是在嚴格劃分空間范圍和業務范圍的基礎上,建立規范的特許經營制度,并且注重讓公園外的門庭社區(gateway community)受益。每一年,美國國家公園管理局都會發布這方面的測算報告。在2013年的報告(2013 National Park Visitor Spending Effects Economic Contributions to Local Communities, States, and the Nation (Natural Resource Report NPS/NRSS/EQD/NRR—2014/824))中,詳細說明了國家公園參觀者在周邊社區總共近146億美元消費支出的具體構成(見表1)及產生了14.3萬個就業崗位。這正是“為了人民的利益和快樂”的充分體現。

        表1是2013年的情況

                        表1  美國國家公園體系成員(401個,2013年)的經濟效益

        蘇楊

        蘇楊: 生態文明制度創新中的國家公園體制建設已經不是單純的試點,中央政府十三五期間要整合設立一批國家公園。這不僅取決于資源,也要看改革力度。例如,環保部2014年確定的兩個試點,浙江開化和仙居,單從景觀資源和物種資源來看,仙居有明顯優勢。但開化作為全國主體功能區的試點縣,第一批取消了對GDP的考核,在自然資源資產產權等生態文明基礎制度方面頗多改革舉措。最終中央確定的試點單位取了開化。這說明作為生態文明建設特區,國家公園體制試點更青睞體制創新能力。

        但有些部委和地方,在中央深改辦已經直接領導這項改革工作的情況下,仍然在我行我素,不顧十三部委的試點工作文件,自行掛牌各種名目的國家公園,不僅擾亂了視聽,也對通過國家公園體制改革理順保護地體系產生了負面影響。這樣的自行其是,顯然是把國家公園當自家公園來“玩”了,等“十三五”末期中央直接掛牌國家公園后,相信這種自行其是“玩”的國家公園也肯定“完”了。與之相反,那些沒有被列為試點的省,只要比對中央的實施方案積極進行相關體制改革而非盲目自行掛牌,在“十三五”的末期,國家正式設立國家公園時,仍然能夠和已經確定的9個試點區站在一條起跑線上。這方面,安徽的黃山、陜西的秦嶺和五陵原等,都在不用揚鞭自奮蹄。各省如果都有了先把國家當我家的認識,美麗中國就能讓更多的國人看到,中國的生態文明就能率先落地。

         

        生態文明制度創新中的國家公園體制建設已經不是單純的試點,中央政府十三五期間要整合設立一批國家公園。這不僅取決于資源,也要看改革力度。

        保護地役權

        盡管出于保護目標的需要而不得不對土地的利用范圍、方式、強度、時間進行限制,但這種局部限制遠比土地贖買和整體移民成本低且在某些情況下比封閉管理更合理,這種對土地利用的局部限制權就可以稱為保護地役權。

        • 環境與健康管理體制機制改革研究

          國家公園管理體制研究

          主體功能區劃相關資源環境戰略研究

          國家科技支撐計劃項目“自然保護區適應性經營技術”

          國家科技支撐計劃項目“荒漠化與經濟社會發展的相互影響”

        從發展的視角來看,國家公園體制的建立既是建設“美麗中國”的切實路徑,又是滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要載體,對于切實保護好國家自然和人文遺產資源、推動國土空間的高效合理利用具有重要意義。

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